周海涛¹ 廖苑伶²

1.北京师范大学 教育学部；2.四川师范大学 教育科学学院

摘 要：随着高等教育的发展重心由"规模扩张"向"内涵提升"转变,高质量发展已经成为民办高校改革发展的时代趋势。民办高校需要进一步夯实要素基础和优化结构基础,在师资队伍上从拾遗红利转变为青椒红利,在模式上从后发借鉴转变为特色创新,在制度上从渐进式建构转变为全面规范设计,在服务面向上从跨界腾挪转变为精准细分,在专业设置上从速成取向转变为精致取向,在育人方式上从静态培养转变为动态培养,在资本结构上从偏向物质资本转变为偏向人力资本,在内部治理上从扩张型管理转变为服务型治理。

关键词：民办高校;高质量发展;要素基础;结构基础;

进入新发展阶段，促进民办高校高质量发展是激发民办高校利用体制机制优势、突破内涵式发展瓶颈的核心路径。到2035年，我国高等教育的毛入学率将达到60%以上，接受高等教育的学生群体数量将进一步扩大，学生类型更加多样化。为进一步保障民众接受高质量高等教育的权利，我国高等教育将面临结构调整与质量提升的压力。限于资源经费、结构布局等因素的影响，公办高校难以单独应对。在建设高水平大学的关键阶段，推动民办高校从规模发展转向高质量发展，提高优质高等教育资源的覆盖度，可以更好地满足广大人民群众对高质量和多样化高等教育的需求，从“人人有学上”转变为“人人上好学”，在更大程度上实现高等教育公平，建设高水平学习型社会 ^[1]。

我国民办高校经过四十年的发展，已经取得了举世瞩目的成绩。推动以民间资金办学为主的民办高校高质量发展，可以充分调动社会各界的积极性，运用多样化的资助形式，促进民办高校进一步释放创新活力，聚焦内涵式发展，提升学校对接新兴产业需求的能力，提高服务区域经济社会建设的实力，整体提升我国高等教育系统质量水平。本文将从夯实高质量发展的要素基础、优化高质量发展的结构基础入手，构建一个从规模增长阶段转向高质量发展阶段的解释框架，为推进民办高校高质量发展提供一些参考。

一、师资队伍从“拾遗红利”到“青椒红利”

民办高校建校之初，师资队伍通常由三部分构成：公办高校退休教师，来自公办高校或企事业单位的兼职教师，以及面向社会招聘的大学毕业生。这在客观上形成了民办高校教师人才的“拾遗红利”。高职称高资历的公办高校富余教师队伍，承担了大部分的主干课程和科研任务，是教学质量保障的核心人群，并通过传、帮、带促进了青年教师的成长，保障了民办高校的基本办学水准。随着民办高校的演进和发展，这种师资人才队伍的短板也逐渐显现出来。第一，人才的拾遗红利基础逐渐消失。近年来公办高校开启提高质量的内涵建设，人才是第一资源的共识日益增强，追求教师价值最大化，注重返聘银发教师，富余的师资越来越少；同时民办高校之间聘用公办高校教师的竞争日益激烈，拾遗的成本越来越高。第二，师资结构不合理，队伍不稳定。师资队伍呈现两头大、中间小的两极化趋势。“两头”是指60岁以上的公办高校离退休教师和新入职的应届毕业生，这是民办高校师资的主体。来自公办高校的兼职教师的人事关系与民办高校并无关系，新入职的应届毕业生通常将民办高校当作去更高平台的跳板，因此这两部分教师流动性强，稳定性弱。第三，知识结构及教学风格与民办高校办学定位不匹配。一些兼职教师来自公办研究型高校，这部分高校与民办高校应用型导向的办学定位不同，培养目标和教学特点各不相同，这些必然反映在兼职教师的教学中，出现一些“水土不服”的现象。

随着生源规模渐趋稳定以及办学定位逐渐清晰，民办高校将重心转移到建设自己的专任教师队伍，实现从“拾遗红利”到“青椒红利”的转变。第一，青年教师人才潜力大，红利周期长。伴随研究生教育蓬勃发展，意欲从事学术职业的高学历人才群体逐年扩大，民办高校成为他们在高层次人才市场的理性选择之一。这一群体专业基础扎实，热情高，干劲足，可以成为民办高校长期发展的人才基础。第二，培育和引进并举，迅速壮大专任教师队伍。民办高校专任教师及所占比例在过去10年已经实现了跨越式增长，2008-2018年，民办高校专任教师由20.26 万人增至32.43万人，占比由16.37%增至19.3% ^[2]。吸纳、培育应届毕业研究生，适当引进青年拔尖人才，达到与事业发展相适应的教师队伍规模。第三，不断提升专任教师质量，稳定骨干队伍。加强中青年教师的培养，鼓励科班出身的教师和行业企业界教师双向进修，造就一批高学历、高职称的骨干队伍及双师型队伍；持续提升教师薪酬水平，破解社会保险及退休养老保障不足等关键性难题，不断稳定队伍。目前，一部分民办高校教师队伍每年的流动率已低于5%。

二、模式上从后发借鉴到特色创新

我国民办高校在初步探索发展期，主要通过模仿借鉴公办高校及发达国家私立高校的发展特点和经验，实现高速发展。第一，借鉴国内公办高校人才培养模式。民办高校举办之初，由于缺乏办学经验，在组织形式、学科专业建设及人才培养规格设计上主要采取移植的方式，借用公办高校的基本模式，管理上采用科层制式的组织方式，专业设置上以学科逻辑为主导，人才培养规格也偏向“厚基础”型。第二，借鉴国外私立高等教育发展模式。我国民办高校起步晚，作为“新事物”，办学体制机制与公办高校不同，在许多领域出现了教育行政管理者和举办者都尚未遇到过的新问题。国外私立高校创办较早、历史较长、办学质量较高，已经形成了较为完善的办学模式，常成为民办高校进一步提升办学质量、突破办学瓶颈的借鉴对象，包括其多元的办学模式、经费筹措渠道、内部法人治理模式、专兼职师资队伍建设，以及与市场互动的有效做法。第三，借鉴模式的适应性逐步递减。民办高校获得了快速的发展，离不开借鉴的后发优势；但是，随着内外部环境的变化，借鉴模式不再适应民办高校可持续发展的境遇，比如由于外部诉求差异，民办高校无法像国外私立高校那样采取不过多考虑学生承受力的学费定价模式，从公办高校借鉴的人才培养模式也无法对接“应用型”高校的转型战略。

后发借鉴模式存在一定的阈值，在与高水平有相当距离时，模仿可能获利最大；在追赶、逼近阈值后，模仿的成本越来越高，尤其是整体转型时，若拘泥于模仿借鉴会致使其锁定在低价值链环节。民办高校从后发跟踪走向并行发展，关键在于从借鉴走向超越，在后发借鉴的基础上，走出一条可持续发展的特色创新之路。第一，探索具有中国特色的办学模式。根据基本国情、历史渊源、制度设计、教育目标、资金来源、管理模式的差异，围绕中国特色社会主义现代化建设的重要部署，民办高校要扎根具体办学实践，主动适应、转型、创造，探索自身发展规律及发展方向^[3]，比如探索以投资办学或滚动发展为主的经费投入模式、公私混合所有制产权制度，全面落实党对民办学校的全面领导等。第二，形成与公办高校区别化的模式优势。民办高校在处理不同主体之间合作关系及方式、创新内部治理等办学体制改革方面进行了很好的探索和尝试，要进一步形成包括办学机制和人才培养模式等方面的比较优势。民办高校利用非国家财政性经费办学，资源行政性配置力度较弱，具有相对较大的自主性，内在自发性改革动力更强，改革创新阻力较小。民办高校实施董事会领导下的校长负责制，管理模式更为灵活，执行力和市场敏锐度更强，能够更主动地适应社会需求，自觉形成充满活力、富有效率、更加开放、高质量发展的制度机制。第三，探索专而精的办学模式。面对适龄生源变动的客观环境，民办高校开始探索提供规模适当、多样化的高质量教育，精准服务区域经济，精准服务不同类型学生，积淀形成彰显行业区域特色、符合应用型特质、体现自身特点的办学模式。

三、制度上从渐进式建构到全面规范设计

改革开放以来，民办高校制度建设经历了渐进式建构的发展过程。第一，民办教育法律法规框架在边探索边总结中逐步搭建。在实践探索中民办教育立法从无到有。1982 年宪法赋予了民办教育合法性，1997年颁布的《社会力量办学条例》及其后的民办教育领域法律法规将民办高等教育带入依法规范发展期。《中华人民共和国民办教育促进法》（简称《民办教育促进法》）及实施细则的陆续出台，标志着保障民办高等教育合法发展的制度框架已基本形成。第二，民办高校内部制度随事业发展边开拓边建立成形。民办高校在人、财、物、事、信息等管理实践中，先易后难地建立了招生、学生事务、教师事务、财务管理、资产管理、校园建设、发展规划、议事决策、会议程序、课堂教学、科研开发、社会服务、专业建设、信息化、国际合作等制度机制。第三，合法性诉求和利益关系在博弈中开始梳理。《民办教育促进法》实施一段时间后，民办高校及其举办者、管理者、教师、学生等对自身诉求产生新认识，如非营利性与营利性、民办高校的法律地位、产权制度、教师专业发展、学生合法权益、办学质量保障等问题引发热议，民办高校和国家从内外两方面加快了制度建设工作的步伐，解决了民办高校制度建设相对于实践发展的滞后性问题。

渐进式建构是一种边试边建、先易后难的制度建设过程，降低了民办高校探索创新的不确定性，释放了独特的制度红利；同时，也面临“打擦边球”、实用主义行为与公平透明规则之间的冲突、利益相关者诉求与民办高校可持续发展之间的理性平衡等挑战，亟须深化制度机制的改革创新。党的十八大以来，从中央到地方一系列民办教育法律法规和配套政策相继颁行，构筑了民办教育改革发展新制度体系，民办高校制度建设正进入全面规范设计阶段。第一，全方位、立体化的外部制度环境基本形成。2016年新修订的《民办教育促进法》，体现了近40年中国民办教育实践探索的经验总结与制度完善^[4]，进一步破解了长期制约民办高等教育发展的制度瓶颈，进一步落实了民办教育的鼓励扶持政策，有利于吸引民间资金进入教育领域，推行政府规范管控与市场调控相结合的外部治理模式，形成政府保质量底线、市场促活力办学的局面。从具体内容看，外部治理制度包括差异化的产权制度、收费制度、税收制度、优惠制度，多元分类的合理回报制度，系统的资助制度以及风险防范制度等。第二，规范的内部治理制度设计落地落细。民办高校内部制度建设步入深层次领域，在前期制度建设的基础上不断健全法人治理结构，推进民办高校董事会（或理事会）制度建设，落实党组织建设和校长管理制度建设^[5]，营造稳定的法治环境，充分保障举办者、办学者、教师、学生等利益相关者的合法权益。第三，内涵建设制度逐步优化。民办高校通过加强顶层设计与摸着石头过河相结合，将重心转移到内涵建设上，落实立德树人根本任务，创新办学模式，更新办学理念，深化教学改革，强化师资队伍，全面提升人才培养质量。

四、服务面向从跨界腾挪到精准细分

民办高校发展的前期，为获得生存基础，争得生源青睐，跨越地域空间，突破行业界面，紧跟市场动向，通过跨界腾挪，新设热门专业，迅速扩大规模。第一，招生跨地域扩展。民办高校出于生存空间拓展的需求，主动向全国各地公办高校落榜生招手，服务对象存在泛在化趋势，尚未显现出精准聚焦、区域细分的特点。第二，服务规模、布局、层次快速扩张。2000年以后，作为推动高等教育大众化的中坚力量之一，民办高校实施了大规模扩招，学生规模实现了跨越式增长。目前民办高校在校生规模普遍在1万人以上，一些建校时间很短的学校也有超过万人的在校生。民办高校专科升本科，本科院校办研究生教育、向研究型大学发展等倾向也较为明显，精致型民办高校稀缺^[6]。第三，以市场热点为服务风向标。在规模扩张阶段，民办高校敏锐洞察市场变化，紧跟市场热点进行资源配置，通过短期的特色发展项目，推动学校的整体发展，内涵建设相对受到忽视，校际之间在整体办学理念、管理体制、专业课程设置等方面并无显著差异。

跨界腾挪有利于民办高校的早期扩张和积累，但是，面对生源数量及结构的变化、法规制度的变化以及高等教育综合改革的新规划，过去“流动摆摊”式的服务方式将不再适用。在整个高等教育百花齐放的生态中，每所民办高校要设置一个“固定窗口”，通过精准细分在高等教育领域争取一个席位。第一，细分空间，精准回应。从人口学变量来看，未来高等教育的传统型适龄人口将有所波动，而人民群众对优质教育资源的期盼越来越高，民办高校秉持有所为有所不为的战略思想，结合办学历史及办学基础，对生源及劳动力市场的新需求进行精准回应，对固定区域及群体定向服务，提高服务黏性，与区域经济发展共享人才红利。第二，细分市场，特色定位。民办高校从依赖规模扩张向以品质提升、特色培育为核心的内涵式发展道路理性转型，通过顶层设计，精准确立办学定位，在目标、规格、服务面向、课程、教学以及质量保障中形成特色优势。目前，一些省市已通过鼓励民办高校加强品牌专业建设、培育特色学科，形成了一批具有响亮品牌和良好声誉的民办高校。第三，细分类型，优质发展。在高校类型化发展的大背景下，高等院校的类型和层次将更加丰富多样，大部分民办高校走上应用型办学道路，将办学重点落实在办学质量和效益的提升上。在本科层次高校，集中精力办好本科教育，一部分办学基础较好的学校可以尝试举办专业学位研究生教育，开展应用导向的科研。

五、专业设置从速成取向到精致取向

民办高校早期专业设置受规模、成本影响较大，以低成本粗放型专业建设为主，“轻”专业的色彩浓厚。第一，学科专业布局广泛“撒网”。有的民办高校专业涵盖了除军事学、哲学、历史学外的文、工、经、管、艺等门类。有研究表明民办本科院校学科门类数量平均为5.51个，部分多达10个，平均设置33.33个专业^[7]。第二，专业设置同质化程度较高。近年来民办高校以发展计算机类、经贸与财会类、学前教育、护理类等社会热门专业为重点，相对冷门的农学、历史学、哲学、社会学在民办本科高校招生专业目录中几近空白；而外语类、工商管理类等专业虽然已不是市场热点，但由于专业建设成本低也是民办高校普遍设置的专业。第三，专业对市场真实需求回应度参差不齐。虽然民办高校多定位于地方性应用型本科院校，但专业设置偏好低成本专业以及热门专业，注重短期效益，对长期发展趋势和需要规划不足，专业频繁变动迎合市场热点，从根本上看并不是真正面对市场办学，而是被动地跟跑，长期发展下去便会出现供过于求， “过热”“过冷”交替循环，造成资源的浪费。

步入制度环境、市场环境双重调整期的民办高校，历史困难积累和现存瓶颈叠加，专业结构调整是转型的着力点。早期出于自身生存发展的需要，速成取向的专业建设基本满足学生对专业学习的需求，但如今民办高校为了适应高质量发展的时代要求，专业设置要防止出现“过热”“过冷”，从速成取向转向精致取向。第一，加强专业的“专深性”建设。近年来在政策指引下，民办高校已经开始有意识地缩减专业数量，2010-2015年，开设51-70个专业的民办本科院校占比从31.2%锐减到2.2% ^[8]。民办高校应进一步优化专业结构，“长多大脚穿多大鞋”，关停一部分属于“热点”但超出学校承受力范围的专业，比如人工智能专业，对现有专业进行重新归口整合，建设一批符合学校办学定位的优势专业和专业群。第二，建设一批贴近生产生活实践的专业。充分考虑就业市场供求关系的平衡度以及滞后性，深入开展市场调研，根据就业岗位（群）→专业方向→专业→学科或跨学科的专业设置逻辑，精准设置专业。第三，提高专业设置的前瞻性。利用体制机制优势，发挥对市场的灵敏反应作用，提前布局符合办学定位及经济社会发展需求的新专业，优化专业建设资源配置，搭建师资队伍，提高专业结构的适配度。

六、育人方式从静态培养到动态培养

民办高校前期发展是一个学习模仿的过程，主要是借鉴、移植公办高校人才培养模式，亦步亦趋，模仿有余，创造不足。第一，培养体系偏重学科逻辑。该体系具有如下特征：按知识的内在逻辑组织知识传授，知识体系相对稳定、封闭，知识载体以固定编撰的教材为主，课程结构及评价体系重理论轻实践，对学生多样化、个性化的需求重视不足。第二，培养场域相对封闭。民办高校在办学初期，由于缺少对应用型人才培养规律的深入认识，人才培养以传统培养场域为主，主要发生在校园内；专业及课程设置缺乏与市场需求的衔接，培养过程缺乏与工作场域的互动与连接，对社会的实际需求回应度相对较低。第三，培养组织结构稳定。基层培养组织主要是按照传统学术单元构造，以学科为基础划分，以专业为中心，组织（院、系）界限分明，不同学科专业之间的互动较少，学生、教师和知识的流动度较低。

这种从先行者那里借鉴来的静态培养，能有效降低走弯路的可能与程度，甚至可能由于站在巨人肩膀上而达到更高境界，但成功的关键在于强烈的主体意识和动态创新。 “学我者生，似我者死”，单纯模仿无法走出“学徒”状态；同时，相对静态的育人方式已经无法适应新一代科技革命及产业转型对人才的需求，为了实现高质量的发展，需要将传统的静态培养调整到全方位、全过程、全周期、全要素的动态培养。第一，培养制度动态灵活。面对非传统生源大量增长的变化，民办高校要主动作为，推行弹性学制，开放学历教育与非学历教育、全日制教育与非全日制教育等改革举措，实现人才的动态培养，在学位课程组合尚不能完全打破的前提下，可优先在继续教育领域，通过找到雇主的敏捷需求，开发灵活的课程项目。第二，培养方案动态调整。民办高校在建校之初便有行业或产业的参与和支持，具有先天的市场活性，应充分结合区域性市场动态需求培养应用型人才，在专业调整上呈现出“流动性”。可通过院系协调砍掉一些传统的旧专业，设置适合人才变化需求的新专业；注重开展跨学科、跨院系的人才培养活动，通过打破院系限制，以在线课程制作、教师组合授课等形式，促成跨学科课程包等新型育人形态。第三，培养单位组织重构。一些民办高校在培养单位创新方面已经进行了有益探索，比如创立行业学院。民办高校基于应用型人才培养需求以及体制机制的灵活性，可进一步探索跨学科及校企共同构建的培养组织，以问题、项目等为导向，协同制定培养方案，组建教学团队，改进育人实践。

七、资本结构从偏向物质资本到偏向人力资本

民办高校是物质、人力和精神的综合体，在早期从无到有的阶段，偏向于硬件建设，偏向于物质资本的积累。第一，前期投资集中满足办学的基本需要。麻雀虽小，五脏俱全。民办高校开办之初，为满足高等学校占地面积、生均建筑面积等设置标准，投资主要用于校园及教学办公场所建设。第二，扩张期经费大幅度投入基建。2000年以来，民办高校规模迅速扩张，许多民办高校办学条件不足，仪器设备、教室、宿舍等都不能满足办学需要，进而又不断加大对硬件设施的投入。随着民办高校不断加大对物质资本的投入，其整体办学条件普遍改善。据统计，从2010年至2015年，民办本科院校的生均教学行政用房面积从14.4平方米提升至15.3平方米，生均教学科研仪器设备值从4863.3元提升至 5760.3 元，生均藏书量从 77.0 册提升至 82.9册^[8]。第三，不断提升教职员工物质待遇。为了留住骨干教师，民办高校通过提升教师工资待遇，足额缴纳社会保险费和住房公积金，完善教师年金制度，提供教师福利住房等方式，提高教职员工的物质资本。

高等教育发展史是一个物质资本积累和人力资本储备相互融合的历史。民办高校在几乎不依靠政府财政投入的情况下，通过举办者投入和学费滚动收入，实现了基本办学条件的达标，建立了一批相对稳定的教职工队伍。进入高质量发展阶段，人才资本储备的短板突出，加之民办高校逐渐也具备一定的支付能力，因此，资本结构从偏向物质资本积累转到偏向人力资本积累是大势所趋。第一，非刚性的可支配性收入增加。新修订的《民办教育促进法》实施后，民办高校开启营利性和非营利性分类发展进程，非营利性民办高校还可以享受更多的政府补贴、税收减免、基金奖励等扶持措施，营利性高校也可进一步利用市场机制获得办学收入，因而民办高校的支付能力得以提高，扩充人力资本的潜能增大。第二，资本投入结构比例优化。大部分民办高校已经完成早期办学投入及硬件提升，办学规模也日趋稳定，适时将投入重点转移到内涵建设和特色发展上来，加大重点学科和特色专业建设力度，不断提高教学和研究能力。第三，加大教师专业发展的投入力度。制定教职员工的中长期培训规划，强化对教职员工岗前培训、专业发展培训、学历提升等方面的资本支持，扩大教师双向进修和国际化经历的覆盖面，提升教师专业素质能力和行政工作人员的教育教学管理能力，从而为提高课堂教学质量、人才培养质量乃至办学质量厚积人力资本储备。

八、内部治理从扩张型管理到服务型治理

与公办高校不同，民办高校的创办与发展进程有其特殊的历史轨迹。民办高校办学主体多元，具有更多市场性行为，内部治理结构样态丰富，但有的民办高校内部治理也存在一定程度的失范性和随意性。第一，家族式管理。民办高校初创时期，办学条件较差，办学风险较高，家族式管理有利于担当风险、明确责任；加之民办高校举办者多是企业出身，内部治理多采用家族式小企业的模式，其组织形态、管理模式等具有一定的企业化风格^[5]。该管理模式倾向于将学校教育质量和综合效益评价“绩效化”，在内部治理中以“锦标赛”式的量化评价方式，通过下达量化指标激励教职员工限时完成任务，忽视大学组织与企业组织的本质差异。第二，粗放式管理。20 世纪 90 年代初期，即民办高等教育大扩张的时期，民办高校管理者将发展重点放在规模扩张上，为应对各种各样的处境和局面，组织机构不断膨胀，职能部门类型及内部层次日渐增多，二级院系力量薄弱，自主性被不同上级部门的规则和繁琐的事务性工作所限制。第三，集权式决策。民办高校内部管理权力较为集中，学校的战略决策、人事任免、财务管理等权力主要掌握在董事长或者校长手中。在大规模扩张阶段，这种管理模式一定程度上有利于提高应对复杂情境的效率，降低执行风险。

扩张型治理具有一定的历史必然性，同时也有非理性博弈的一面。一些淤点、堵点已经开始抑制民办高校的活力和动力，因此民办高校进入新发展阶段后，需从扩张型管理转向服务型治理。第一，开展规范化治理。完善内部制度体系，提升学校自治能力，是服务型治理的基本保障。民办高校需进一步加强学校章程建设，完善党组织在学校决策和办学中的政治保障作用^[9]，理顺董事会和校长的权责关系，在董事会授权范围内，校长可依法全面行使行政及教学管理权；推动行政管理队伍和学术研究队伍的职业化发展，加强学术组织建设；赋权监事会等独立的内部监督机构，建立起权力部门、执行部门和监督部门之间的相互制衡机制。第二，探索偏平化治理。规模扩张时期使得民办高校组织机构分化、结构复杂，治理碎片化势头增强。未来需要优化整体性治理框架，健全学校内部机制，促进各种资源的整合，实施扁平化管理。降低管理重心，减少管理层级，提升基层培养单位主体地位，在学校章程中就二级学院在人才培养、专业建设、人事调度等方面的权力配置和运行机制进行详细规定，将二级学院的权力配置纳入规范化、法治化轨道。第三，彰显服务型治理。先服务后治理，从重服务覆盖到重服务体验，从被动服务到主动服务，在各成员之间建立起相互支持的制度保障和文化氛围。合理配置核心利益相关方的权力，搭建各方需求的利益共同点，并透过不同角度，与不同利益相关者沟通与协调，提升组织的吸纳包容能力，营造公开、透明、协作、创新的文化氛围。

文章来源：复旦教育论坛，2021年第3期